Nasjonal Sikkerhetsplan for Digital Infrastruktur: – Gir oss retning, men må bli mer enn en sektorplan
Den nye sikkerhetsplanen peker ut retning for robuste nett, men må også se kraft, ekom og beredskap i sammenheng.
Vi må igjen være forberedt på at krig kan ramme Norge
Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har i høst fulgt opp med handlingsplanen: 'Nasjonal sikkerhetsplan for digital infrastruktur'. Planen som har undertittel: elektronisk kommunikasjon i fred, krise og krig, slår innledningsvis fast at Norge står overfor en ny og krevende sikkerhetspolitisk situasjon som må håndteres. Dette, i tillegg til stadig økende ekstremvær, krever sikre og robuste mobil- og bredbåndsnett for å opprettholde kritiske samfunnstjenester.
Telenor ønsker denne handlingsplanen velkommen. Den er viktig. Som vi skriver i åpningskapittelet i denne rapporten «Å bygge robuste nett for vår tid» er opprettholdelse av elektronisk kommunikasjon avgjørende for at samfunnet skal fungere – også under de mest ekstreme forhold. Derfor håper vi denne planen blir langt mer enn en sektorplan. For i dagens digitaliserte samfunn - henger alt sammen.
De siste årene har motstandsdyktighet vært et sentralt tema. For mange virksomheter handler sikkerhet ikke lenger bare om å oppdage, avverge og håndtere hendelser, men også evnen til å stå imot, og å komme tilbake igjen etter sabotasje eller annen ødeleggelse. Det er dessverre ingenting i utviklingen av trusselbildet som skulle tilsi at behovet for motstandskraft er dalende – snarere tvert imot.
Alt går på strøm
For å drifte mobil og bredbåndsnett er man helt avhengig av strøm. Selv om ekom-forbindelsene i seg selv kan bli skadet ved alvorlig uvær som skaper langvarige kraftutfall, har man ofte sett at det kun er strøm som mangler for å få tjenestene opp igjen.
Derfor er reservestrøm også et viktig tema i Sikkerhetsplanen for digital infrastruktur. Det nasjonale programmet «Forsterket Ekom» (FEKOM) har bidratt til å styrke reservestrømkapasiteten på utvalgte sentrale basestasjoner i hver kommune. Telenor har tidligere tatt til orde for at vi ønsker at utbyggingen av FEKOM skal gå enda raskere. I Sikkerhetsplanen, står det at «Regjeringen vil doble utbyggingstakten for forsterket ekom» og «se på muligheten for at kommuner kan samfinansiere forsterket ekom».
Sikkerhetsplanen fokuserer på ekomsektoren alene, og styrking av den permanente reservekraftkapasiteten på hvert punkt i den digitale infrastrukturen. Dette kan ikke skje uten hensyn til krafttilgangen på lokasjon. Imidlertid har mange ekom-tilbydere allerede eksterne tilkoblingspunkter for reservestrøm, som mobile aggregater. Man kan tilrettelegge og stille krav til at lokasjonene bygges på en måte som gjør det mulig å koble til tredjeparts aggregater, som kan sørge for kraft når man trenger det. Dette åpner for en mer fleksibel og målrettet ressursbruk. Offentlige beredskapsaktører kan gis i oppdrag å ta slike behov inn i sine planverk og beredskapskapasitet.
Telenor har i dag aggregater og reservedeler fordelt på en rekke lagre omkring i landet. Det kan ha beredskapsverdi å utplassere flere aggregater for eksempel i hver kommune. Dette er særlig relevant der avstandene er store. Regjeringen skriver i planen at de vil gjennomføre en pilot der kommunene selv kan gjenopprette mobildekning ved utfall. Gitt at kraftutfall er en hyppig årsak til ekom-utfall, bør kommunal kraftberedskap i form av mobil reservestrøm, og praktisk øving med strømsetting av ekom-anlegg fra ekstern tilkobling være et prioritert område.
Miljøhensyn og knapphet på drivstoff i krise og krig er et argument for å også utforske andre strømkilder. Sikkerhetsplanen har ikke drøftet dette, men både vind-, sol- og vannkraft i småskala prøves i dag ut for lokal produksjon av reservestrøm, spesielt ytterst i nettet (f.eks. basestasjoner) – både med tradisjonelle batteribanker og med andre kraftreservoar som for eksempel hydrogenbrenselcelle og brenselcelle.
Regional autonomi
For ekomsektoren betyr regional autonomi at nettverk, nettverksutstyr og tjenesteproduksjon er regionalt tilgjengelig og fungerer uavhengig av tilkobling mot andre regioner, eller resten av verden. Det betyr at man for eksempel ved et nasjonalt utfall i Telenors transportnett, fortsatt vil kunne gi grunnleggende mobilfunksjonalitet som tale og datakommunikasjon innenfor området med regional autonomi.
Der ligger også begrensingen. Regional autonomi gir ikke nødvendigvis generell Internett-tilgang til f.eks. skytjenester, eller mulighet for anrop utenfor den autonome regionen.
I sikkerhetsplanen peker regjeringen på behovet for å kartlegge forutsetninger og muligheter for regional autonomi for «de ulike ekomtjenestene», og signaliserer dermed en bredt anlagt tilnærming. Det er viktig at vi som nasjon enes om hvilke krisescenarier vi skal beskytte oss mot, og vite hvilke begrensninger løsningene vi velger vil ha, samt hvor løsningene kan gi størst effekt. Regional autonomi kan være særlig aktuelt for Svalbard og Nord-Norge.
Tilgang til reservedeler og utstyr
Sikkerhetsplanen peker også på behovet for «regionale reservelager med kommunikasjonskabler og tekniske reservedeler, for å opprettholde og gjenopprette ekomnett og tjenester» for å understøtte regional autonomi. Telenor er godt rustet til å håndtere både hverdagen, alvorlige tekniske svikt i utstyr og stadig hyppigere ekstremværhendelser. Også sporadiske sabotasjehandlinger vil vi kunne håndtere.
Dimensjonering for krigshandlinger på norsk jord, tilsvarende det vi har sett og ser i Ukraina, er noe helt annet. Ikke bare vil reservedeler og materiell da bli forbrukt i et dramatisk høyere tempo, men vi må også regne med at påfyll av teknisk utstyr kan bli vanskelig som følge av både geopolitiske og logistiske forhold. Man må også forutsette at samlet etterspørsel i en større internasjonal krise og krig vil overstige produksjonskapasitet, og dermed også være en utfordring.
Reservedelslager for standard maskinvare og utstyr i beredskap for samfunnet, er noe myndighetene kan organisere og kreve pålagt medlemskap i. Vi har tidligere gitt innspill til Totalberedskapskommisjonen om muligheten til å styrke motstandsevnen mot svikt i leveransekontinuitet ved at relevante norske virksomheter samhandler om rullerende beredskapslager av standard IT-utstyr, eller også mer spesialisert utstyr.
I tillegg til reservedeler og -materiell, har Telenor en beholdning av portabelt utstyr. Mange har sikkert sett en tilhenger-basert basestasjon på hjul i forbindelse med festivaler eller større arrangementer. Porteføljen inkluderer også aggregater, transmisjonsutstyr, og andre typer noder. Det vil kunne ha beredskapsmessig verdi å styrke denne beholdningen, både for å oppnå høyere netto-kapasitet (flere reservenoder) og for større geografisk distribusjon (forkorte transport ved bruk).
Satellitt som beredskapstiltak
Alle basestasjoner trenger en forbindelse til distribusjons- og landsnettet for å kunne produsere mobiltjenester og gi kundene forbindelse. I telekombransjen kalles denne forbindelsen gjerne for «backhaul».
Flere virksomheter satser stort på å tilby tjenester gjennom lavbane-satellitter, og vi har sett dette fungere som backhaul-forbindelse til basestasjoner i begrenset utstrekning.
I Sikkerhetsplanen skriver regjeringen blant annet at de vil «legge til rette for at satellittbasert kommunikasjon effektivt kan benyttes for dekning og som beredskapstiltak for digital kommunikasjon» og «at virksomheter som har ansvar for eller understøtter kritiske samfunnsfunksjoner vurderer å anskaffe satellittbaserte reserveløsninger for digital kommunikasjon i kriser og krig».
I Telenor har vi en pågående konseptutredning i forhold til bruk av både satellitt-terminaler og andre alternative backhaul-løsninger som hurtig kan sendes ut ved feil eller skader som påvirker forbindelsen til basestasjoner. Vi har en ambisjon om å konfigurere samtlige basestasjoner i nettet slik at de er klargjort til å kobles opp med alternativ backhaul-forbindelse ved krisesituasjoner.
Norge og Norden
Både Norge, Sverige og Finland tar i dag utgangspunkt i å verne hver sin kritiske infrastruktur nasjonalt (nasjonal autonomi). Norge er et langt smalt land, med en uunngåelig sårbarhet i kommunikasjonsforbindelser nord-syd. Et endret tankesett i retning av nordisk autonomi ville kunne bidratt til økt robusthet for kritisk infrastruktur både i det enkelte nordiske land og i Norden som helhet.
Det bør også åpnes for tilgang til, og drift av, kritisk infrastruktur på tvers av landegrensene i Norden for å styrke tilgangen på kompetanse og driftsevne i krise. Ved å åpne for å plassere kritisk infrastruktur for ett nordisk land i et annet, om enn bare backup-instanser, vil både evnen til nasjonal og nordisk autonomi og robusthet styrkes. Nordisk autonomi vil også kreve et fungerende system for sikkerhetsklarering og autorisasjon på tvers av landegrensene. Dagens mekanismer for dette, og rammene i eksisterende sikkerhetslovgivning, fungerer ikke godt nok. Det er derfor svært gledelig å se at «Regjeringen vil arbeide for å styrke nordisk samarbeid, inkludert bruk av digitale føringsveier på tvers av landegrensene for å styrke motstandsdyktigheten til den digitale grunnmuren i nordområdene» og «arbeide for et tettere samarbeid i Norden for sikkerhetsklarering og adgangsklarering for å kunne benytte kritisk kompetanse og ressurser på tvers av landegrensene». Innenfor rammen av eksisterende lov og regulering, tillates imidlertid reserveveier gjennom naboland, forbeholdt bruk kun når det er nødvendig. Å etablere infrastruktur man ikke bruker er kostbart, men slike reserveveier er likevel effektive tiltak for å redusere nord-sør sårbarheten.
I kapittel 7 i denne rapporten diskuter vi «Hindre for sivilt sikkerhetssamarbeid i Norden» i detalj.
Viktigheten av å øve og trene
For å være best mulig forberedt på å kunne løse våre oppgaver i en krise- eller krigssituasjon, vil det ikke bare være en stor fordel om vi i forkant har trent på denne type scenarioer. Det vil være helt nødvendig.
Ekomsektoren bør i fellesskap, og i samspill med tilstøtende sektorer med offentlige og private virksomheter, øve på samordnet håndtering av alvorlig sabotasje og krigshandlinger, herunder også fysisk skade. Øvelse Telö 24 i Sverige er et godt eksempel på en slik type øvelse.
Sikkerhetsplan for digital infrastruktur løfter frem øving som tema, og påpeker behov for samarbeid mellom virksomheter som ellers kan være konkurrenter. Hovedfokus er lagt på ekomsektoren, og avhengigheten til kraftsektoren.
Vi mener det er behov for å tenke enda bredere i offentlig-privat og sivil-militær samhandling i krise og krig – slik at ressursene, fra ledelse til operasjonelle ressurser, har trent, finner hverandre og jobber godt og effektivt sammen høyt i krisespekteret. Vi mener det er positivt at regjeringen vil «at det gjennomføres minst en årlig øvelse innenfor ekomsektoren og ev. med andre myndigheter for å styrke samarbeidet og samhandlingen ved hendelser oppover i krisespennet».
Noen må gjøre jobben
Tiltakene regjerningen legger fram i Nasjonal sikkerhetsplan for digital infrastruktur er i tråd med Telenors initiativ og ønsker for en mer robust og motstandsdyktig infrastruktur. Handlingsplanen setter en god retning. Vi stiller oss bak planen, men etterlyser tydelighet i hvordan tiltakene skal følges opp. Erfaringene fra Ukraina tilsier at evne og kapasitet til kontinuerlig reparasjon av kritisk infrastruktur er avgjørende. Gjennom gode forberedelser har Ukraina vært i stand til å fortløpende reparere skader av et voldsomt omfang, på både kraft, transport, og ekom-infrastruktur. Også lavintensitets krigføring eller høynivå kriser med stort innslag av sabotasje, vil utfordre reparasjonskapasiteten.
I ekomsektoren og andre kritiske sektorer er reparasjonsevnen sterkt avhengig av entreprenørselskaper. Dette er kommersielle virksomheter som dimensjonerer sin kapasitet mot hva det er løpende behov for i dag – i fred.
Behovet i krise og krig vil øke vesentlig. Utstrakt bruk av utenlandsk arbeidskraft i disse virksomhetene, kompliserer dette ytterligere, ettersom det er risiko for at disse ressursene ikke vil være tilgjengelig for Norge i krise og krig.
Tiltakene må ta høyde for scenarioer som for få år siden virket utenkelige. Ødeleggelse av kritisk infrastruktur er ett slikt scenario. Sikring mot sabotasje krever at virksomheter legger mer vekt på reserve- løsninger og etablerer god reparasjonsberedskap. Både myndigheter og den enkelte virksomhet må få bedre forståelse av konsekvensene dersom tilgangen på viktige varer eller tjenester faller bort.
Telenor har planer for sikre arbeidslokasjoner i krise, for utvalgte deler av vår virksomhet. I krise- og krigssituasjon vil imidlertid både ekomsektoren og andre kritiske sektorer ha behov for distribuerte sikre arbeidslokasjoner ute i regionene. Dette behovet øker dersom det etableres infrastruktur med regional autonomi (se over), noe også sikkerhetsplanen tar opp ved å løfte frem «tilgangen til personell og kompetanse for tjenesteproduksjon». Telenor ser det som naturlig å håndtere slike felles behov på tvers av kritiske samfunnsfunksjoner. Behovene bør kartlegges på tvers av aktuelle virksomheter i offentlig og privat sektor, og løses i fellesskap.
Koster mer enn kommersielle aktører kan bære
Tilbydere av elektronisk kommunikasjon i Norge er kommersielle aktører. Som alle med næringslivserfaring vet, må penger virksomheten skal bruke komme fra et sted. Og det stedet er i utgangspunktet de som betaler for virksomhetens varer eller tjenester. Sektortilsynet for elektronisk kommunikasjon, Nkom, har ved flere anledninger vært tydelige på at de mener elektroniske kommunikasjonstjenester i Norge allerede er for dyre.
Det er liten tvil om at samfunnet har behov for å bygge for robusthet og motstandskraft i enda større grad enn i dag. Det er imidlertid et politisk spørsmål om tiltakene som da kreves, og som ikke har en kommersiell lønnsomhet for aktørene, skal være pålegg som må finansieres gjennom økte tjenestepriser eller gis direkte gjennom offentlig finansiering.
Om vi velger det førstnevnte; å gi kostbare pålegg som aktørene må hente inn gjennom sine tjenestepriser, vil dette gi uheldige effekter. Når aktørene som forvalter de mest omfattende kritiske verdiene må hente inn betydelig økte kostnader gjennom sine tjenestepriser, vil dette føre til en konkurransevridende skjevhet. Prissensitive kunder – som i fredstid er de aller fleste kunder – vil velge bort de aktørene som sikrer sin tjenesteleveranse for krise og krig. Dette gir ikke bare en dobbelt negativ økonomisk effekt for disse viktige virksomhetene, gjennom samtidig økte kostnader og sviktende inntektsgrunnlag. Men enda viktigere, det svekker også Norges totalforsvarsevne ved at kunder på denne måten velger bort de mest robuste aktørene.
I ekomsektoren i Norge har vi mangeårig presedens for at det gjennom avtaler gis direkte offentlig tilskudd for finansiering av særskilt sikring og særskilte beredskapstiltak. Selv om disse ordningene ikke gir noen fullfinansiering, bidrar denne modellen til å redusere de negative virkningene nevnt over. Vi mener et svært viktig tiltak er at regjeringen vil utvide FEKOM-programmet og at styrking av reservestrøms-løsninger «vil sees i sammenheng med ekomtilbydernes behov for å fornye eksisterende reservestrømløsninger, og det må skje gjennom en kostnadsdeling mellom tilbyderne og staten.»
Ekomsektoren operer ikke i isolasjon. Gjensidige avhengigheter er et sentralt tema i vår rapport. Alle samfunnskritiske sektorer griper inn i hverandre – i vår digitale verden henger alt sammen med alt. Det er derfor viktig at denne handlingsplanen blir mer enn en sektorplan og at det kommer på plass tilstrekkelig finansiering.